posted by sggpaper dreaming marionette 2014.12.31 19:50

서강대학교 생명문화연구소 2014년 11월 정기세미나

 

“사회복지 생태계 담론의 분석: 그 가능성과 한계의 탐색”

 

박시종 _ 열린사이버대 교수

 

1. 사회복지 생태계 논의를 위한 이론적 자원

1) 권력자원과 사회복지 생태계

코르피에 따르면, 시장에 맞선 정치에 있어서 노동계급이 자본가계급의 권력자원에 대항할 수 있는 권력자원을 어떻게 창출하느냐에 따라 민주적 자본주의 사회의 권력자원 분배 관계와 민주적 계급투쟁의 결과는 얼마든지 변화할 수 있다는 것이다. 그런 까닭에 현대 자본주의 사회에서 권력은 상대적으로 안정적인 대신에 계급투쟁의 전개 양상에 따라 얼마든지 변화할 수 있는 것이다. 에스핑앤더슨은 이러한 권력자원의 시각에서 현대 서구 복지국가 체제를 분석한다. 노동조합 조직률과 좌파 내각의 점유율을 경험적 지표로 하는 권력자원 시각에서의 경험적 연구(Esping-Andersen, 1990)는 노동계급의 동원이 강한 사회일수록 복지발전 수준이 높은 것으로 나타난다. 이러한 연구 결과는 지역사회복지 생태계의 가능성과 한계를 따지는 현재의 논의에 어떠한 시사를 던져주는가? 간단히 말하자면, 지역사회 안에 존재하는 복지자원의 보유자들과 복지의 수혜자들 사이에 권력자원의 분배가 어떠한가에 따라 복지 생태계의 구조화 양상은 달라질 수 있으리라는 것이다. 복지 수혜자들의 권력자원에 대해 복지자원 공급자들의 권력자원이 압도적으로 우위에 있는 상황이라면, 해당 지역사회의 복지 생태계는 지극히 공급자 친화적인 배열구조를 보여주게 될 것이고, 그 반대의 상황이라면 지역사회의 복지 생태계는 복지 수혜자들의 욕구를 어느 정도 반영할 수 있는 가능성이 열려 있게 될 것이다.

 

2) 시민권(citizenship)과 사회복지 생태계

소머스(Somers, 2008)에 따르면, 시민권은 국가와 시민사회, 시장 간의 권력 투쟁의 결과에 따라 ‘민주적이고 사회적으로 수용적인 시민권 체제(democratic and socially inclusive citizenship regime)’로 발전해갈 수도 있고, 역으로 디스토피아적인 시민권 체제로 퇴행할 수도 있다. 어느 한 사회의 시민권 체제는 국가와 시장, 시민사회가 공적 영역(public sphere) 안에서 권력투쟁을 전개한 결과에 따라 달라진다는 것이다. 만일 시장이 국가와 시민사회와의 권력투쟁에서 유리한 위치를 점함으로써 시장근본주의를 향해 나아간다면, 시민권의 계약화가 강화될 것이며, 그러한 상황이 진전된다면, 시민권 체제는 암울한 디스토피아적 체제로 귀결될 것이다. 그리고 이런 상황에서 국가는 시장의 보호막으로 전락하게 될 것이다. 그러나 시민사회가 국가의 시장화를 저지하고, 그럼으로써 시장의 팽창을 효과적으로 저지할 수 있게 된다면, ‘권리를 보유할 권리(the right to have the rights)’로서 시민권은 시민들을 사회적으로 동등한 자로 인정하고, 그들에게 인간으로서의 권리와 존엄성을 보장하는 민주적이고 수용적인 시민권 체제로 발전하게 될 것이다. 우리의 삶이 이루어지는 가장 일차적인 공간으로서 지역사회 역시 국가와 시장, 시민사회의 각 제도들이 공적 영역을 매개로 끊임없이 권력투쟁을 전개하는 권력투쟁의 장임에 틀림없다. 그리고 이러한 권력투쟁의 결과, 국가와 시장, 시민사회 간의 권력구도가 어떻게 배열되느냐에 따라 지역사회의 복지 생태계도 그 성격을 달리할 것이 분명하다. 이를테면 국민국가 수준에서 전개되는 시장근본주의와 국가의 시장화 추세가 지역사회 수준에서마저 여과없이 그대로 작동한다면, 지역사회의 복지 생태계는 신자유주의 세계화의 상흔으로 얼룩질 것이다. 반대로 지역사회에 존재하는 다양한 시민사회 세력들이 국가권력과 시장권력의 유착을 효과적으로 견제하는 가운데 공적 영역을 통해 국가를 견인하고 그 연합 권력을 활용하여 시장의 침투와 팽창을 효과적으로 저지한다면, 적어도 해당 지역사회 수준에서는 ‘민주적이고 사회적으로 수용적인 시민권 체제’가 작동하게 될 것이다.

 

3) 복지 축소의 논리와 복지 생태계

피어슨에 따르면(Pierson, 1994), 복지 팽창 국면의 정치와 복지 축소 국면의 정치는 다른 논리에 의해 지배된다. 신뢰 창출을 내세우는 복지 팽창의 정치와 달리 복지 축소 국면에서는 ‘비난 회피(blame avoiding)’의 정치가 작동한다는 것이다. 그 때문에 축소 옹호론자들은 정치적 위험을 회피할 수 있는 다양한 전략들을 강구하게 된다. 복지 축소의 정책결정자가 누구인지를 명확히 알 수 없도록 만드는 눈가리기 전략이라든가, 복지 수혜자 집단을 이해관계에 따라 분열시키는 분할 전략, 혹은 복지 이해관계자들 가운데 일부에게 경제적 보상을 제공하는 전략 등을 구사하게 된다는 것이다. 이런 맥락에서 피어슨은 복지 축소를 연구하고자 할 때는 첫째, 단기적인 지출 삭감과 함께 장기적인 삭감을 아울러 검토할 것, 둘째, 프로그램 지출만이 아니라 프로그램 구조까지를 함께 검토할 것, 셋째, 프로그램적 축소만이 아니라 체계적 축소까지도 아울러 연구할 것을 강조한다.

우리의 논의에서 특히 중요한 논점은 체계적 축소이다. 피어슨은 구체적으로 체계적 축소의 네 가지 형태를 거론한다. 첫째는 이른바 ‘돈줄 옥죄기(defunding)’로 불리는 것으로, 정부가 장래 행정부로 세입이 흘러들어가는 것을 차단함으로써 복지재정의 돈줄을 옥죄는 방식이다. 이러한 돈줄 옥쥐기에는 감세 정책이나 과세등급 상승을 배제하는 것, 혹은 복지국가 용도 외 지출을 증대시키는 방법 등이 포함된다. 둘째는 대중들로 하여금 민영화의 정당성을 수용하도록 하는 것이다. 셋째는 정치제도의 변경을 통한 장기적 축소를 선택할 수도 있을 것이다. 비근한 예로 재정이 넉넉지 못한 지방정부들에게 복지공급의 책임을 전가하는 제도 변경이 포함될 수 있을 것이다. 마지막으로는 복지국가를 지지하는 이해관계 집단들의 세력을 약화시키는 형태를 취할 수 있다.

 

이러한 피어슨의 논의는 우리의 현재의 논의에 어떠한 시사를 제공하는가? 지역사회 복지 생태계 담론의 가능성과 한계를 논의하고자 하는 목하 우리의 논지에 비추어볼 때, 지역사회의 복지 생태계를 둘러싸고 그 안팎을 선회하는 프로그램적 축소와 체계적 축소의 논리와 정치에 대해 주목하는 것은 우리의 당연한 과제가 될 것이다. 일례로 지역사회의 복지 생태계를 확충하고자 하는 시도에도 불구하고, 지역사회를 에워싸고 있는 지방정부와 중앙정부에서 프로그램적 축소를 강요하거나 체계적 축소를 추구한다면, 지역사회의 복지 생태계 확충은 한낱 희망으로 끝나고 해당 지역의 주민들은 또 다시 자신의 삶에 대한 통제력을 상실하는 사태를 면키 어려울 것이다.

 

 

2. 사회복지 생태계 담론의 가능성과 한계

1) 사회복지 생태계 담론의 가능성

구체적으로 복지 생태계 담론이 한국사회에 가져다줄 긍정적 잠재력의 측면에 대해서는 두 가지 차원으로 구분하여 논의할 필요가 있는 것으로 보인다. 먼저 복지 생태계의 담론이 오랜 시간 동안(국가보다 훨씬 오래 전부터) 모든 생태적 요소들의 공동의 삶터로서, 그리고 그 과정에서 형성된 역사와 문화의 정체성의 공간으로서 전통적인 ‘마을’을 복원하고자 하는 시도를 의미한다고 할 때 그러한 시도가 갖는 다양한 의미의 긍정적 잠재력에 관한 논의가 가능할 것이다. 다른 한 가지 측면은 복지 생태계의 담론이 비록 그 기획 단계의 관 주도성을 여전히 탈각하고 있지 못함에도 불구하고 그 실천의 주체가 지역 주민이고, 그렇기 때문에 아래로부터의 참여와 자발성에 기초한 프로젝트라고 규정할 수 있다면, 이러한 아래로부터의 상향식 접근 방법이 가져올 확장 가능성의 차원에 관한 논의이다. 쉽게 말해 주민들의 자발적 참여와 문제 해결 역량 강화가 가져올 지역사회 복지 생태계의 변화에 관한 논의가 필요하리라는 것이다.

 

우리의 복지 생태계 조성 사업이 세타가야의 환경공생 마을을 모델로 삼았다는 것은 곧 우리의 마을공동체 만들기 사업이 마을 자체가 갖는 무한한 긍정적 잠재력과 생태적 가치를 중시하고 있다는 것을 시사한다. 그렇기 때문에 기획 단계를 벗어나서는 철저히 주민 주도적이고 주민 참여적인 접근 방식을 취하고 있는 것이라 하겠다. 아직 그 사업의 초기 단계이기에 구체적인 성과를 논의할 수 없지만, 현재 서울시 복지재단이나 각 지방정부들이 추진하는 마을공동체 복원 프로젝트는 분명 세타가야의 긍정적 잠재력을 일정 수준 구현할 가능성이 충분하다고 할 것이다.

 

다음으로 복지 생태계 조성의 기획이 아래로부터의 접근 방식을 취하고 있는 데서 엿볼 수 있는 긍정적 잠재력의 차원이다. 언필칭 풀뿌리 민주주의를 논하지만, 주민에 의한 지방정부와 지방의회의 구성 자체만으로 풀뿌리 민주주의가 실현된다고 볼 수는 없는 일이다. 민주주의의 심급은 국가의 권력구조와 헌정질서의 민주화에서부터 각 개인의 생활세계의 민주화에 이르기까지 깊고 또 광범하다. 그 가운데 ‘풀뿌리’의 의미에 가장 적절한 것이 마을 수준의 인적, 물적 자원에 대한 공유의 차원이 아닐까 한다. 마을이 위치한 자연생태 조건은 결코 사적 소유의 대상일 수 없으며, 인간 상호간의 친밀한 관계 역시 사회자본이라는 이름으로 경제적 가치로 환원될 수 없는 소중한 공동체의 자원이라 할 것이다. 그리고 바로 그러한 자원들의 보존과 공유야말로 진정한 풀뿌리 민주주의의 토대라고 할 것이다. 마을공동체 복원이나 복지 생태계 조성은 바로 이러한 진정한 의미의 풀뿌리 민주주의를 주민 주도적으로 구축해나가는 것을 의미할 것이다. 이런 맥락에서 복지 생태계 조성을 통해 이러한 자발성과 민주성이 복지 풀뿌리 조직에서부터 확산된다면, 이제까지의 제도적 민주화, 형식적, 절차적 민주화의 심급을 넘어 생활세계의 민주화로 나아갈 수 있는 긍정적 잠재력이 충분히 엿보인다고 할 수 있다. 그리고 이러한 생활세계의 민주화, 자연생태와 복지자원의 공유화가 일정한 성과를 거둔다면, 개인을 출발점으로 하여 미시체계와 중간체계, 외부체계를 거쳐 거시체계의 작동 원리에 대해서도 일정한 대항력을 발휘할 수 있을 것이다. 그렇게 될 때 비로소 복지 생태계 담론은 마을 수준에서 시작하여 지역사회 수준, 나아가 국가 전체 수준에 이르기까지 ‘민주적이고 사회적으로 수용적인 시민권 체제’를 떠받치는 초석을 놓는 긍정적 잠재력을 발휘할 수 있을 것이다.

 

2) 복지 생태계 담론의 한계

신자유주의의 복지 담론은 당연히 축소 지향적일 수밖에 없다. 시장근본주의를 전면화하는 시장과 국가의 지배연합은 정책의 변경이나 이데올로기의 확산, 혹은 보수의 수사학 등 가능한 모든 방법을 동원하여 사회적인 것들을 경제적인 것들로 전환시키고 비계약적인 관계들을 계약화하며, 국가화되어 있던 모든 것들을 민영화하는 데 전력을 기울인다. 그런데, 복지 생태계 담론이 쏟아지고 있는 바로 오늘, 우리 한국사회는 이러한 신자유주의 세계화의 압력에 겹겹이 포위되어 있는 형국이다. 이러한 시장과 국가의 지배연합의 압력은 복지 생태계를 구성하는 모든 체계들, 즉 개인과 미시체계, 중간체계, 외부체계, 거시체계 등 모든 체계들을 포획하고 있는 상황이다. 마을 주민들의 삶의 공동성과 자연생태의 생명 가치들을 보존하는 가운데 삶의 질과 복지, 환경의 다차원에서 지속 가능한 생태계를 조성하고자 하는 마을공동체 만들기에 관련되는 모든 체계들이 권력투쟁에서 패자가 되어 시장의 압박에 고스란히 노출되어 있다는 것이다.

 

지역 수준이든 국가 수준이든 시민사회는 국가와 시장의 지배연합에 맞설 역량을 상실한 지 오래이다. 노동조합 조직률은 10%를 밑돈 지 오래이며, 노동운동의 중심성이 흔들리면서 여타의 신사회운동 세력들과의 수평적 연대도 날로 느슨해지고 있다. 한 마디로 말해 한국사회 시민사회의 모습은 국가의 시장화와 시장의 자연화를 제어하기에는 너무나 역부족인 실정인 것이다. 지역 내 복지 생태계의 구성 요소들인 공공기관, 복지관과 복지시설들, 주민사회 등도 점점 보수화 편향을 보여주고 있다. 허쉬만이 말하는 ‘보수의 수사학’(역효과의 명제와 무용성의 명제, 위험 명제 등)이 효과적으로 관철되고 있는 형세인 것이다.

국가와 시장의 지배연합은 시민사회의 와해를 틈타 보편복지를 ‘무상복지’란 이름으로 낙인찍기를 시도하면서 가장 초보적인 단계의 보편복지마저 무력화하고 일체의 복지를 선별복지로 퇴행시키고자 하고 있다. 여기에 보수적인 언론환경은 보편복지의 담론을 방어하는 데에 부정적인 영향을 미치고 있다. 나아가 이 지배연합의 이익을 대변하는 언론은 복지 생태계 담론의 한 요소로 자리하고 있는 사회자본의 확충을 통한 복지 네트워크의 확대를 추동함으로써 공동체의 무형의 자산이자 사회적인 것의 전형이라 할 수 있는 인간적 관계들을 경제적인 것으로 환원시키고, 그럼으로써 오히려 그러한 비계약적인 사회적 관계들의 연결망을 점진적으로 해체해가고 있다.

 

상황의 비관적 전망을 더욱 부추기는 것은 복지 생태계 조성 과정에서 촉진자, 조력자의 역할을 수행해야 할 지역사회복지 실천 전문가들마저 국가 의존의 굴레에서 자유로울 수 없다는 점이다. 현재 한국의 지역사회에서 직접 복지 서비스 공급의 실천을 하고 있는 지역복지봉사센터나 자원봉사센터들은 물론 각종 사회복지 시설들이 예외없이 공적 재정에 대한 심각한 의존관계를 보여주고 있다는 것이다. 시장의 제국주의적 팽창을 저지할 수 있는 시민사회의 최소한의 역량은 일정한 수준의 탈상품화를 전제로 한다(Esping-Andersen, 1990, 1999). 이런 의미에서 한국사회의 탈상품화 수준은 너무나 낮은 수준에 머물고 있다. 멀리 갈 것도 없이 OECD 최고 수준의 노인빈곤율이나 노인자살률이 한국사회의 낮은 탈상품화 수준을 잘 말해주고 있다(OECD, 2014).

 

결국 이 같은 정황들을 종합하건대, 마을공동체 만들기 붐이 일어나고 있는 오늘날 한국의 복지 생태계는 국가, 자본(시장), 시민사회 간 제도적 권력 투쟁에 의해 형성되는 권력자원의 분배 양상이 복지 생태계 조성 과정에 속속들이 영향을 미침으로써 복지 생태계 조성에 결코 유리하거나 호의적이지 못한 상황에 처해 있으며, 향후 복지 생태계 사업이 일정 규모로 성장하여 보다 많은 재정적 수요가 예견되는 경우에는 언제든지 무상복지 논란과 유사한 ‘보수의 수사학’과 집요한 저항에 부딪칠 가능성이 농후하다는 진단을 피할 수 없을 것으로 보인다.

 

 

3. 글을 맺으며

복지 생태계 조성사업의 성공 여부는 국가와 시장의 지배연합에 맞서 시민사회가 얼마나 효과적으로 시장근본주의를 저지하고 국가를 시장으로부터 분리시켜 시민사회의 우군으로 만드느냐에 달려 있다. 만일 국가와 시장, 시민사회의 제도적 권력 간의 권력자원 분배가 현재의 양상과 같이 계속 유지된다면, 복지 생태계 프로젝트의 전망은 지극히 어두울 수밖에 없다는 것이 필자의 진단이다. 다만, 복지 생태계 조성을 통해 아래로부터의 참여를 통한 생활세계의 민주화가 진전된다면, 진정한 풀뿌리 복지조직의 활성화를 매개로 시민사회의 민주화 동력이 확대될 수 있고, 그런 시민사회의 임파워먼트를 기대할 수 있다면 복지 생태계 프로젝트는 새로운 복지 패러다임의 전환으로 평가받을 가능성이 열려 있게 될 것이다.

지난 대선을 전후하여 한국사회에서는 역동적 복지국가론(이상이, 2010), 정의로운 복지국가론, 사회투자전략론, 사회투자국가론 등 복지국가 담론들이 활발하게 전개된 바 있다. 이들 담론들에 대한 공동된 비판은 이들 복지국가 전략들이 하나같이 현재와 같은 신자유주의 세계화의 반노동, 반복지 논리를 주어진 소여의 것으로 받아들인 가운데 복지국가 전략을 모색하고 있다는 데 있다. 이들 복지국가 전략론들과 마찬가지로 복지 생태계의 담론 역시 신자유주의 세계화의 논리와 법칙을 자연 필연적인 것으로 가정한 위에서 논리를 전개하는 한, 복지 생태계를 통한 복지국가화의 전략은 그 실현 가능성이 요원하다는 것이 필자의 최종적인 판단이다.

댓글을 달아 주세요