[172호] 『지방소멸대응 주요 쟁점과 대응과제』에 대한 소고

기고자 임채홍 전문위원(대한민국시장·군수·구청장협의회)     

 

<출처> 행정안전부

Ⅰ. 지방소멸 현재와 심각성     

국가 전체의 절박한 문제가 되어버린 지방소멸(또는 인구소멸)이라는 복합적 위기 앞에서 공공정책의 거시적인 방향성에 토대가 되는 제도적, 정책적 역할은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 무엇보다도 지방분권과 균형발전을 뛰어넘어 민선자치 30주년을 맞는 시점에서 본격적인 지방시대로 패러다임 변화가 요구된다. 따라서, 진정한 지방시대의 실현을 위한 다양한 측면에서 지방소멸대응을 위한 적절한 방향 설정과 지속가능한 개선을 위한 과제를 찾는 작업은 매우 중요하다. 이에 본고에는 “지방소멸대응 주요 쟁점과 대응과제”에 대한 소고를 논의한다.
 

대한민국의 인구가 감소하는 것은 지방자치의 관점에서는 인구위기를 넘어 인구전쟁으로 요약된다. 고령화와 저출생에 따른 인구구조 변화에 따른 지방소멸 문제는 수도권으로 인구집중 문제와 결합하여 지속적으로 심화되고 있다. 합계출산율(1명의 여성이 가임기(15~49세) 동안 낳은 평균 자녀수)을 기준으로 1.48명(2000명)에서 0.75명(2024년)으로 급격히 낮아져 저출생에 따른 지방소멸 위기를 잘 보여준다. 비수도권의 인구는 장기간 수도권으로 집중되면서 일극 체제 문제가 나타나고 있다. 무엇보다 통계청의 장래인구추계에 따르면, 2039년부터 세종을 제외한 16개 광역시도에서 마이너스(음수) 인구성장률 등 암울한 전망까지 나오고 있다. 언론이나 매체에서 접했던 지방소멸(또는 인구소멸)이라는 위기의 본질적 엄중함을 다시금 무겁게 실감하며 이 글을 시작한다.      


Ⅱ. 지방소멸대응 주요 쟁점과 과제     

그렇다면, 지방소멸의 심각성을 해소하기 위해서 우리나라는 어떠한 정책적 대응을 하고 있을까? 그리고 이러한 노력에는 어떠한 주요 쟁점이 존재할까? 나아가 지방소멸대응의 핵심적 향후 과제는 무엇일까? 

첫째, 일반정부로 대변되는 중앙과 지방에 대한 공공부문 운영시스템에 대한 대전환이 필요하다. 우리나라는 역사적 배경과 흐름에 따라 중앙정부 주도의 경제발전에 초점을 둔 국가운영체제를 근간으로 한다. 이 또한 과거 우리나라의 개발도상국 단계를 극복하기 위한 하나의 방안으로 어쩔 수 없는 선택이었을 것이다. 이를 통해 급격한 경제발전 및 선진국 반열에 오르는 성과를 얻긴 하였으나, 지역 간 격차의 가속화(특히 수도권-비수도권 격차 심화)로 인한 지방소멸(인구소멸)이라는 또 다른 정책문제가 발생했다. 

한편, 1991년 지방의회, 1995년 민선 지방자치단체장 이후, 2025년까지 30년 동안 지방자치는 지속적으로 발전 및 성숙하고 있다. 또한, 민주화와 더불어, 정보화 및 세계화를 거치면서 우리나라의 국민(또는 주민)들의 민주주의 의식은 점차 성숙하였다고 자부할 수 있다. 따라서, 앞으로는 중앙정부 주도와 수도권 중심을 넘어서 진정한 지방분권 및 균형발전 기반의 체계 개편으로서 무엇보다도 지역의 문제와 계획(정책)에 지방자치단체가 주체가 되고 궁극적으로는 주민이 스스로 결정 및 참여할 수 있는 새로운 지방자치에 초점을 둔 국가운영시스템이 필요하다. 이를 위해서는 단기적으로는 국세 19.24%로 제한된 지방교부세의 비율을 최소 5% 이상 상향과 더불어, 국고보조금의 배분 방식 개선이 필요하다. 장기적으로 지방재정조정제도에 대한 개편과 더불어, 국세의 지방세 이양 확대 등을 통해서 본질적인 지방분권과 재정분권이 가능하도록 할 필요가 있다. 

둘째, 국가와 지방자치단체가 출생의 문제를 그 자체에 초점을 두기보다는 각 지역 주민들의 삶의 질을 높이는 관점으로 전환하고 개인의 삶을 실질적으로 지원하는 역할로의 인식전환이 필요하다. 대표적인 몇 가지 과제로는 특별지방자치단체, 대도시 및 특례시 제도를 실질적이고 신중하게 운영하여 거점도시 역할을 하는 등 새로운 대안으로 자리 잡게 할 필요가 있다. 또한, 행정안전부가 지정한 89개 인구감소지역의 저출생 심화를 고려할 때 향후 지속적으로 확대될 가능성을 고려하여 인구감소지역지원특별법의 제도적 기반 강화와 해당 지역에 대한 보다 유의미하고 실질적인 지원정책이 추진되도록 개선해야 한다. 지방자치단체 기금관리기본법 개정을 통해서 도입된 지방소멸대응기금이 지역 간 나눠먹기 및 빈익빈 부익부의 늪에 빠지지 않도록 개선해 나가야 할 것이다. 특히, 지역소멸대응기금의 규모 확대와 공모절차 간소화 등을 통해서 인구감소지역에 실질적인 지원이 가능하도록 개편해야 할 것이다. 중장기적으로는 외국의 복수주소제를 우리나라의 현실에 맞게 도입하여 지방으로의 인구이동 및 생활인구 활성화에 기여할 필요가 있다. 

 

<출처> pixabay

셋째, 지방소멸을 고려하여 지방자치단체 자체적으로도 성장에서 유지 중심으로의 전환이 필요하다. 인구위기 시대에의 각 도시의 성장방향은 도시의 외곽보다 내부에 내실을 다지는데 초점을 둘 필요가 있다. 도시의 성장을 과감하게 포기하고 기존의 노후화를 중심으로 한 유지 및 내실화 관점의 변화가 필요하다. 외연의 확대보다는 내실을 도모하는 방향으로 지방자치단체의 자체적인 개발계획을 전환하여 주민의 삶의 질 제고에 초점을 두어야 할 것이다. 

지방시대를 견인해야 할 각종 국책 사업 등의 내실을 온전히 다져야 하며, 각 개별 단위의 지방자치단체, 더 나아가 주민의 목소리가 적극적으로 정책에 담겨야 한다. 또한, 불확실한 미래에 대한 단순히 긍정적인 전망보다는 예상되는 부정적 요인과 제약 상황을 면밀히 검토하고 해결책 모색에 고민해야 할 것이다. 무엇보다도 대한민국헌법에 명시된 지방자치의 본질과 지방자치단체의 역할부터 다시 시작해야 한다. 결국, 실질적인 지방시대 구현은 대한민국 헌법이 선언하고 있는 지방자치단체의 사무(기능), 재산(재정), 권한(입법권)에 대한 문제를 어떻게 개혁할 것인가에 달려 있다. 지방소멸의 실질적인 대응을 위해서는 지방시대의 핵심적인 화두와 긴밀하게 연결하여 다양한 고민과 과제들을 통한 정책적, 제도적 개선방향 모색이 필요하다.      


Ⅲ. 소고     

지방소멸(또는 인구소멸) 문제의 심각성에 따라 앞으로 진정한 지방시대의 구현은 어떠한 방향으로 나가야 할 것인가? 지방시대의 구현을 여러 과제의 내용도 중요하지만 보다 근본적으로 우리가 기존에 가지고 있는 지방자치 관련 제반 수단에 대한 총체적인 진단과 재점검이 전제되어야 한다. 즉, 지방소멸대응을 위한 여러 개선책의 내용보다는 이를 담아내는 형식에 대한 전면적인 재편이 우선되어야 한다. 

근본적으로는 지방자치단체가 아닌 지방정부로의 전면적 위상 강화를 통하여 진정한 지방시대를 추구하는 것이 타당할 것이다. 이는 대한민국 헌법에서 지방자치에 관한 규율에 대한 개헌을 전제로, 기존의 지방자치, 지방분권, 지방재정, 균형발전 등 관련 법·제도에 대한 총체적인 혁신이 필요하기 때문이다. 하지만, 민선자치 30년을 맞는 시점에도 불구하고, 지방에 관한 입법에 있어서 중앙정부가 핵심적인 권한을 여전히 틀어쥐고 지방자치단체를 관리대상으로 다루는 기존의 입법형식에 머물러 매우 아쉬움이 크다. 지방자치의 발전을 위한 다양한 행정계획·법·제도적 규정과 예산집행과의 불일치, 그리고 지역을 대상으로 하는 개발사업에 있어서 중앙행정기관과 지방자치단체의 역할에 고정관념을 극복해야 할 것이다. 즉, 과제와 정책의 내용이 아무리 새로워도 형식이 그간의 법적 안정성에 기대어 오로지 구습의 의존한다면 진정한 의미의 혁신과 개혁은 요원할 것이다. 

지방소멸대응을 위한 보다 바람직한 방향을 설정하기 위해서는 현재 지방자치를 원점에 놓고 미래의 이상향과의 간극이 무엇인지 재정립하고, 이에 대한 정당성과 제반 이슈를 고민해야 한다. 지방소멸을 극복하고 미래의 지방시대의 실질적인 구현이라는 숙제를 해결하기 위해서는 기존 논의를 뛰어넘는 발상의 전환, 패러다임 혁신 등의 관점에서 좀 더 과감한 정책적 처방이 필요하다. 지방소멸(인구소멸)의 문제가 새로운 대한민국으로 나아가기 위한 또 하나의 도전과제 중에 하나에 불과했었다고 여겨질 미래가 하루빨리 도래하길 기대해 본다.      















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